เสนาหก

พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ทรงเริ่มปฏิรูปเชียงใหม่ โดยการแบ่งขอบข่ายของงานข้าหลวงประจำเชียงใหม่ โดยให้พระยาราชสัมภารากร ข้าหลวงตุลาการเดิมเข้ารับหน้าที่เป็นตุลาการใหญ่ศาลต่างประเทศ รับผิดชอบการพิจารณาและพิพากษาความอย่างเดียว และให้พระยามนตรีสุริยวงศ์ เป็นข้าหลวงใหญ่บัญคับงานทั่วไป และยังเป็นผู้ดูแลการต่างประเทศในภาคเหนือโดยเฉพาะ ทำหน้าที่ติดต่อกับรองกงสุลฯแต่เพียงผู้เดียว ขณะเดียวกัน ข้าหลวงก็ยังคงมีอำนาจในการบริหารบ้านเมืองด้วย[6] และทรงมีกฎในการออกหนังสือเดินทางให้กับคนในบังคับสยามที่จะเดินทางไปต่างประเทศ และยังติดตามคนต่างประเทศที่เข้าในในพระราชณาณาเขตสยาม รวมถึงดูแลการเก็บภาษีอากรต่างๆ

นอกจากนั้น กรมหมื่นพิชิตปรีชากรยังทรงจัดระเบียบราชการในฝ่ายพื้นเมืองขึ้นใหม่ ตามพระหัตถเลขาถึงพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวที่ว่า

เจ้าหน้าที่ 6 ตำแหน่งที่ พระเจ้าน้องยาเธอ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ทรงพระดำริจัดตั้งขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2427 นั้นเรียกว่า "เสนาหก" หรือ "เสนาหกตำแหน่ง" มีหน้าที่บังคับบัญชาส่วนราชการต่างๆรวม 6 กรม ประกอบด้วย

• กรมมหาดไทย มีหน้าที่ดูแลความสงบ ทำบัญชีสำมโนครัว ซ่อมแซมดูแลสาธารณสมบัติ
• กรมทหาร มีหน้าที่จัดการป้องกันรักษาพระราชอาณาเขต จัดกำลังพลยามศึกสงคราม
• กรมคลัง มีหน้าที่จัดเก็บภาษีและดูแลรักษาเงินคงคลังในมณฑลฯ
• กรมยุติธรรม มีหน้าที่ปราบปรามโจรผู้ร้าย ตรวจรักษาความยุติธรรมในการว่าคดีความ ดูแลว่าการความการต่างประเทศ
• กรมวัง มีหน้าที่ดูแลรักษากิจการต่างๆ ในคุ้มเจ้าหลวง ตัดสินความผิดเกี่ยวกับเจ้านาย ดูแลงานพระราชพิธีต่างๆ
• กรมนา มีหน้าที่รักษาป่าไม้ ไร่นา ออกใบอนุญาตในที่ดินและออกใบอนุญาตเก็บของป่า

การที่กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ทรงกำหนดให้ตำแหน่งพระยาว่าการกรมหรือที่เรียกกันว่า "เสนา" ทั้งหกตำแหน่ง รวมทั้งเสนาผู้ช่วยที่เรียกว่า "พระยาลองลาว" เป็นตำแหน่งที่สงวนไว้เฉพาะเจ้านายบุตรหลานและขุนนางพื้นเมืองที่เจ้าหลวงเป็นผู้แต่งตั้ง เพื่อต้องการกระจายอำนาจของเจ้าหลวง ซึ่งแต่เดิมมีอยู่มากไปสู่เจ้านายบุตรหลาน และโดยเฉพาะที่จะแต่งตั้งเจ้านายจากส่วนกลางเข้าทำงานประกบกับเจ้านายบุตรหลาน รวมทั้งกำหนดไว้ว่า หากกรุงเทพฯขาดแคลนข้าราชการจนไม่สามารถส่งมาประจำได้แล้ว ให้ตำแหน่งนั้นว่างไว้โดยที่ห้ามมิให้ตนพื้นเมืองดำรงตำแหน่ง

ป่าไม้และภาษีอากร

ในส่วนของป่าไม้ ซึ่งเป็นสาเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดสนธิสัญญาเชียงใหม่ทั้งสองฉบับนั้น ในเบื้องต้น กรมหมื่นพิชิตปรีชากร ได้ทรงจัดการแก้ปัญหาอันเกิดจากการที่เจ้านายผู้เป็นเจ้าของป่าไม้ได้ให้สัมปทานป่าไม้ซ้ำซ้อน และจากการที่ผู้รับสัมปทานป่าไม้ลักลอบตัดไม้โดยไม่ได้รับอนุญาตอันเป็นข้อพิพาทระหว่างเจ้านายและคนในบังคับอังกฤษมาหลายปี โดยทรงประกาศให้เจ้าของป่าไม้ต้องมาขึ้นบัญชีกับเจ้าหน้าที่ภายในกำหนด หากผู้ใดไม่ปฏิบัติตามจะถือว่าป่าไม้ที่ไม่ได้แจ้งบัญชีไว้เป็นของหลวง และถ้าผู้ใดตัดป่าไม้ที่ไม่ได้ขึ้นบัญชีนี้ก็จะถือว่าเป็นการลักตัดไม้หลวง จากประกาศดังกล่าวทำให้มีผู้มายื่นขึ้นบัญชีเป็นจำนวนมาก [8] และเมื่อมีการจัดทำบัญชีป่าไม้พร้อมแผนที่ตั้งป่าไม้ทั้งหมดแล้ว โปรดฯให้จัดตั้งทำบัญชีผู้รับสัมปทานป่าไม้ รวมทั้งรายละเอียดของพื้นที่ จำนวนไม้ที่จะตัดฟัน รวมทั้งระยะเวลาที่เช่าทำป่าไม้ จากการจัดระเบียบป่าไม้นี้ นอกจากจะสามารถแก้ไขปัญหาเรื้อรังต่างๆได้หมดสิ้นแล้ว ยังช่วยให้สามารถเรียกเก็บเงินค่าตอไม้ซึ่งเป็นภาษีที่เรียกจากการตัดฟันไม้สักรายต้นได้เพิ่มขึ้นเป็นจำนวนมาก

ในส่วนของเงินภาษีอากรเกี่ยวกับป่าไม้ที่เรียกเก็บได้ในเขตแขวงนครเชียงใหม่นั้น กรมหมื่นพิชิตปรีชากรทรงกำหนดให้แบ่งออกเป็นสามส่วน คือ 1. ส่วนสำหรับจ่ายเงินเดือนข้าราชการ 2. ส่วนสำหรับส่งไปยังส่วนกลางที่กรุงเทพฯ และ 3. ส่วนสำหรับเจ้าผู้ครองนครและพระราชวงศ์ฝ่ายเหนือ

เมื่อการปราบปราม กบฏพญาผาบเรียบร้อยแล้ว พระเจ้าอินทวิชยานนท์ได้มีศุภอักษร กราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ขอยกเลิกวิธีการเก็บภาษีตามแบบของกรมหมื่นพิชิตปรีชากร โดยขอให้เปลี่ยนไปเก็บเป็นเงินรายครัวเรือนของราษฏรเสมอกันทุกครัวเรือนแทน แต่พระเจ้าน้องยาเธอ พระองค์เจ้าโสณบัณฑิตย์ ข้าหลวงพิเศษฯ ทรงพระดำริว่า หากจะเก็บภาษีอากรเช่นนั้น ราษฎรที่ยากจนก็ต้องจ่ายภาษีเท่ากับราษฎรที่ร่ำรวย จะสร้างความลำบาก แต่ก่อนที่จะมีพระบรมราชวินิจฉัย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าก็ทรงตั้งกระทู้ถามไปยังเจ้าบุรีรัตน์นครเชียงใหม่เกี่ยวกันการยกเลิกภาษีอากร 12 ข้อ เจ้าบุรีรัตน์ก็ให้ถ้อยคำที่ไม่เป็นที่เข้าใจได้ จึงทรงระงับเรื่องดังกล่าวไว้ก่อน และจึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้เจ้าพระยาพลเทพ สมุหพระกลาโหม ซึ่งเคยรับราชการที่เชียงใหม่ครั้นเป็นพระนรินทราชเสนีที่มีความคุ้นเคยกับเจ้านายฝ่ายเหนือ[9] กลับขึ้นไปรับราชการที่นครเชียงใหม่ ซึ่งสร้างความพอใจให้เจ้านายฝ่ายเหนือเป็นอันมาก เจ้านายฝ่ายเหนือเหล่านั้นได้ระบายความอึดอัดใจในเรื่องต่างๆ[9] จากนั้นพระเจ้าอยู่หัวจึงทรงปรับเปลี่ยนนโยบายที่เกี่ยวข้องกับเมืองนครเชียงใหม่ในทางที่ผ่อนปรนมากขึ้น เช่น โปรดให้เลิกตำแหน่งเสนาทั้ง 6 ในพ.ศ. 2435 รวมทั้งเลิกระบบการผูกขาดจัดเก็บภาษีอากร

จัดตั้งกรมป่าไม้

หลังจากทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งมณฑลพายัพแล้ว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระราชดำริให้ตั้งกรมป่าไม้ขึ้นที่เมืองนครเชียงใหม่ โดยทรงขอรัฐบาลอังกฤษให้นายสะเล็ด (Mr. Slade) ผู้เชี่ยวชาญด้านการป่าไม้จากรัฐบาลอังกฤษที่อินเดีย มาดูแลเรื่องป่าไม้ และได้โปรดเกล้าฯ ให้ตั้ง กรมป่าไม้ขึ้น ในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2437 โดยนายสะเล็ดเป็นเจ้ากรมฯ[10]

แม้กรมป่าไม้ได้ถูกจัดตั้งขึ้นมาแล้วก็ตามเพื่อพิทักษ์รักษาป่าไม้ไม่ให้หมดสิ้นไป แต่อย่างไรก็ตามป่าไม้ในเชียงใหม่ทั้งหมด พระเจ้านครเชียงใหม่ยังทรงเป็นเจ้าของ ดังนั้นจึงทรงพระบรมราชานุญาติให้พระเจ้าเชียงใหม่มีสิทธิ์ให้เช่าทำป่าไม้ ได้รับเงินค่าอนุญาตมากน้อยตามแต่ประเภทของป่าไม้ที่ใหญ่เล็กและจำนวนไม้ที่มี กับได้รับเงินค่าตอไม้ที่ตัดเอาออกจากป่า ต้นละ 4 รูปี ส่วนป่าของเจ้านายฝ่ายเหนือองค์อื่น ก็มีสิทธิ์เฉกเช่นเดียวกัน[11] อย่างไรก็ตาม ผลประโยชน์ของเจ้านายฝ่ายเหนือจากกฎใหม่นี้ก็ยังเทียบไม่ได้กับก่อนจัดตั้งกรมป่าไม้ที่มีรายได้มหาศาล

สมัยข้าหลวงใหญ่ พระยาทรงสุรเดช

ในสมัยที่ พระยาทรงสุรเดช (อั้น บุนนาค) เป็นข้าหลวงใหญ่มณฑลลาวเฉียงในปี พ.ศ. 2436 ได้ขยายเขตการปฏิรูปออกไปจากเดิมถึงนครแพร่และนครน่านด้วย สำหรับนครเชียงใหม่ พระยาทรงสุรเดชจัดการหลายด้านซึ่งสามารถรวมอำนาจเข้าสู่รัฐบาลกลางอีกขั้นหนึ่ง ด้านการปกครองในระดับมณฑล พระยาทรงสุรเดชริเริ่มจัดตั้งกองมณฑลลาวเฉียงซึ่งเป็นหน่วยงานที่สำคัญมาก กองมณฑลมีพระยาทรงสุรเดชข้าหลวงใหญ่เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด และมีข้าหลวงรองในตำแหน่งข้าหลวงมหาดไทย ข้าหลวงยุติธรรม ข้าหลวงคลัง ข้าหลวงป่าไม้ และมี ข้าราชการระดับเสมียนพนักงานประจำอยู่ในกองมณฑล

ส่วนการปกครองในนครเชียงใหม่ ตำแหน่งเสนา 6 หลังจากที่ถูกพระเจ้าเชียงใหม่ยกเลิกไปใน พ.ศ. 2435 การตั้งเสนา 6 ตำแหน่งขึ้นมาใหม่ พระยาทรงสุรเดชใช้วิธีการที่เรียกว่า "อุบายเกี้ยวลาว" ซึ่งทำให้การเกลี้ยกล่อมพระเจ้าเชียงใหม่เป็นผู้แต่งตั้งข้าราชการในกองมณฑลเป็นพระยาผู้ช่วย 6 คนประสบความสำเร็จ

พระยาทรงสุรเดชดึงตัวข้าราชการที่ทำการในกองมณฑลมาดำรงตำแหน่งสำคัญ เช่น ผู้ช่วยเสนาคลังและ ผู้ช่วยเสนานา ทั้งยังดึงเอาตำแหน่งสำคัญทั้งสองมารวมไว้ที่ว่าการมณฑลลาวเฉียง การกระทำดังกล่าวก็เท่ากับที่ว่าการมณฑลแย่งตำแหน่งและงานต่างๆ ที่ระดับฝ่ายราชสำนักเชียงใหม่เคยทำ ซึ่งเจ้านายบุตรหลานเริ่มไม่พอใจเพราะเกรงว่าจะสูญเสียอำนาจต่างๆ ที่มีอยู่อย่างรวดเร็ว และเกรงว่ารัฐบาลจะยกตำแหน่งต่างๆ ไปไว้ ณ ที่ว่าการมณฑลเสียหมดจนกระทั่งตนไม่มีอำนาจหน้าที่จะทำกิจการใดๆ

ในด้านการคลัง พระยาทรงสุรเดชรวบอำนาจไว้ไม่ให้เจ้าเมืองเชียงใหม่และเจ้านาย บุตรหลานใช้จ่ายอย่างอิสระ โดยกำหนดการจัดการผลประโยชน์ตอบแทนแก่เจ้าผู้ครองและพระญาติวงศ์เป็นเงินปีที่แน่นอน อาทิ พระเจ้านครเชียงใหม่ ทรงได้รับเงินปีละ 80,000 รูปี, เจ้านครลำปางปีละ 30,000 รูปี และเจ้านครลำพูนปีละ 5,000 รูปี ซึ่งในขณะที่ดำเนินการอยู่นั้น พระเจ้าอินทวิชยานนท์ถึงแก่พิราลัย ในขณะที่ตำแหน่งเจ้านครยังว่างนี้ พระยาทรงสุรเดชจึงตัดเงินผลประโยชน์เจ้าผู้ครองนครเชียงใหม่เหลือปีละ 30,000 รูปี พร้อมทั้งลดเงินเดือนเจ้านายบุตรหลานที่รับ ราชการ และจัดการโยกย้ายถอดถอนบางตำแหน่งแล้วให้ข้าราชการกรุงเทพฯเป็นแทนพร้อมกับเพิ่มเงินเดือนให้

การจัดการของพระยาทรงสุรเดช รวมถึงปัญหาที่เจ้านายฝ่ายเหนือไม่พอใจจากการปฏิรูปด้านป่าไม้ที่มาแต่เดิมอยู่แล้ว รวมทั้งถูกลิดรอนอำนาจอีก ทำให้สร้างความไม่พอใจแก่เจ้านายฝ่ายเหนือเป็นอย่างยิ่ง ถึงขนาดแบ่งเขตแดนกันในนครเชียงใหม่[11] ฝ่ายข้าหลวงกรุงเทพฯอยู่ริมแม่น้ำปิง (ที่ทำการเทศบาลนครเชียงใหม่ในปัจจุบัน) ส่วนฝ่ายเจ้านายฝ่ายเหนืออยู่ในเขตกำแพงเมือง[11] สถานการณ์ตึงเครียด จนพระเจ้าอยู่หัวต้องทรงเรียกทรงแก้ไขโดยเรียกตัวพระยาทรงสุรเดชกลับกรุงเทพฯ แล้วโปรดเกล้าฯ ให้พระยานริศรราชกิจ (สาย โชติกเสถียร) ซึ่งไม่เข้มงวดเช่นพระยาทรงสุรเดช ขึ้นไปเป็นข้าหลวงเทศาภิบาลแทน