สืบเนื่องมาจากปริมาณของงานซึ่งได้ขยายตัวขึ้นตามกาลสมัย เช่น พลเมืองมากขึ้น อุปัตทวเหตุภยันตราย และภารกิจหลายย่อมเพิ่มพูนขึ้นเป็นเงาตามตัว ทั้งพระราชกำหนดกฎหมายระเบียบแบบแผนของรัฐบาลก็ได้บัญญัติขึ้นใหม่สำหรับปฏิบัติราชการ ราชการในหน้าที่ของมณฑลซึ่งต้องติดต่อกับกระทรวงการในกรุงเทพฯ ก็ย่อมเพิ่มพูนขึ้นตามส่วนด้วยทุกด้าน กระทรวงมหาดไทยต้องการหาทางออกแบ่งเบาภาระของกระทรวงการในกรุง โดยไม่ต้องเพิ่มอัตราคนในกระทรวงขณะนั้น จึงรวมมณฑลที่ใกล้เคียงกันราว 2 - 3 มณฑล ตั้งเป็นภาคขึ้นภาคหนึ่ง สำหรับดำเนินราชการระหว่างมณฑลกับกระทรวง ให้มีข้าราชการชั้นสูงเป็นตำแหน่งอุปราชประจำภาค ภาคละตำแหน่งหนึ่ง โดยมีฐานะระหว่างเสนาบดีกับสมุหเทศาภิบาล สำหรับบัญชาการพลเรือนแทนกระทรวงในกรุง เท่าที่พระราชทานอำนาจและหน้าที่ไว้