การเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ในขณะที่อยู่ในประเทศฝรั่งเศส ปรีดี พนมยงค์ ได้ร่วมกับเพื่อนอีก 6 คน ประชุมอย่างเป็นทางการครั้งแรกเพื่อก่อตั้ง "คณะราษฎร" เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2469 ณ หอพักแห่งหนึ่งย่าน "Rue Du Sommerard" กรุงปารีส ผู้ร่วมประชุมประกอบด้วย ร.ท.ประยูร ภมรมนตรี, ร.ท.แปลก ขิตตะสังคะ, ร.ต.ทัศนัย มิตรภักดี, ภก.ตั้ว ลพานุกรม, หลวงสิริราชไมตรี (จรูญ สิงหเสนี), นายแนบ พหลโยธิน โดยมีวัตถุประสงค์คือ เปลี่ยนการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ[57] และการดำเนินเพื่อให้สยามบรรลุหลัก 6 ประการ คือ

1. จะต้องรักษาความเป็นเอกราชทั้งหลาย เช่น เอกราชในทางการเมือง ในทางศาล ในทางเศรษฐกิจ ฯลฯ ของประเทศไว้ให้มั่นคง
2. จะรักษาความปลอดภัยในประเทศ ให้การประทุษร้ายต่อกันลดน้อยลงให้มาก
3. จะต้องบำรุงความสมบูรณ์ของราษฎรในทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลใหม่จะจัดหางานให้ราษฎรทำ จะวางโครงการเศรษฐกิจแห่งชาติ ไม่ปล่อยให้ราษฎรอดอยาก
4. จะต้องให้ราษฎรมีสิทธิเสมอภาคกัน ไม่ใช่ให้พวกเจ้ามีสิทธิยิ่งกว่าราษฎรเช่นที่เป็นอยู่
5. จะต้องให้ราษฎรได้มีเสรีภาพ มีความเป็นอิสระ เมื่อเสรีภาพนี้ไม่ขัดต่อหลัก 4 ประการดังกล่าวข้างต้น
6. จะต้องให้การศึกษาอย่างเต็มที่แก่ราษฎร

วันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ปรีดีร่วมกับสมาชิกคณะราษฎรที่ประกอบด้วยกลุ่มทหารบก ทหารเรือ และพลเรือน ยึดอำนาจการปกครองประเทศจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองได้สำเร็จโดยไม่มีการเสียเลือดเนื้อ หลังจากนั้นคณะราษฎรโดยปรีดี พนมยงค์ ได้จัดให้มีการประชุมระหว่างคณะราษฎร และเสนาบดี ปลัดทูลฉลอง ขึ้น ณ พระที่นั่งอนันตสมาคม เพื่อชี้แจงจุดประสงค์ หลักการระบอบใหม่ กฎหมายพระธรรมนูญการปกครองแผ่นดินโดยย่อ และขอความร่วมมือในการบริหารราชการแผ่นดินต่อไป[56][58][59][60]

การวางรูปแบบการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ปรีดี พนมยงค์ ถือเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการจัดวางรูปแบบการปกครองในระบอบใหม่ เป็นผู้ให้กำเนิดรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศ โดยเป็นผู้ร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475[61] ที่ประกาศใช้เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 พร้อมกันนั้นยังมีบทบาทสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 อันเป็นรัฐธรรมนูญถาวรฉบับแรกของสยาม[62] ที่ใช้เป็นบรรทัดฐานของการปกครองในระบอบใหม่

ในขณะเดียวกัน ปรีดีก็ได้รับแต่งตั้งจากสภาผู้แทนราษฎรให้เป็นเลขาธิการคนแรกของสภาผู้แทนราษฎรสยาม ด้วยตำแหน่งดังกล่าว ทำให้เขามีบทบาทด้านนิติบัญญัติในการวางหลักสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคให้แก่ราษฎร โดยเป็นผู้ยกร่างพระราชบัญญัติการเลือกตั้งฉบับแรก และเป็นผู้ริเริ่มให้สตรีมีสิทธิ์ในการออกเสียงเลือกตั้งและสมัครรับเลือกตั้งผู้แทนราษฎรได้เช่นเดียวกับเพศชาย[63] และจากการที่ได้ไปศึกษาในประเทศฝรั่งเศส ปรีดีจึงสนับสนุนแนวคิดเรื่องศาลปกครอง และก็เป็นผู้นำเอาวิชา "กฎหมายปกครอง" (droit administratif) มาสอนเป็นคนแรก ณ โรงเรียนกฎหมายกระทรวงยุติธรรม แนวคิดดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงความต้องการให้ราษฎรสามารถตรวจสอบฝ่ายปกครองได้ และมีสิทธิในทางการเมืองเท่าเทียมกับข้าราชการอย่างแท้จริง

เมื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองแล้วเขาจึงผลักดันให้รัฐบาลยกฐานะกรมร่างกฎหมายและสถาปนาขึ้นเป็น "คณะกรรมการกฤษฎีกา"[64] ทำหน้าที่ยกร่างกฎหมายและเป็นที่ปรึกษากฎหมายของแผ่นดิน ทั้งยังพยายามผลักดันให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่ศาลปกครองอีกด้วย แต่ก็ทำไม่สำเร็จ เนื่องจากวัฒนธรรมในทางอำนาจนิยมของรัฐไทยยังมีอยู่หนาแน่น ความพยายามในการตั้งศาลปกครองของปรีดีจึงประสบอุปสรรคมาโดยตลอด[65]

ใน พ.ศ. 2476 ได้เสนอเค้าโครงการเศรษฐกิจ หรือที่เรียกกันว่า "สมุดปกเหลือง" ต่อรัฐบาลเพื่อใช้เป็นนโยบายเศรษฐกิจของประเทศ[66][67] ตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎร โดยดำเนินเศรษฐกิจแบบสหกรณ์ แต่ไม่ทำลายกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของเอกชน ซึ่งเขาได้ชี้แจงไว้ว่า

ปรีดียังได้วางหลักการประกันสังคม คือ ให้การประกันแก่ราษฎรทั้งหลายตั้งแต่เกิดจนตาย ที่จะได้รับความอุปการะจากรัฐบาล หากไม่สามารถทำงานได้ ซึ่งระบุไว้อย่างชัดเจนในหมวดที่ 3 แห่งเค้าโครงการเศรษฐกิจ ในชื่อร่าง "พระราชบัญญัติว่าด้วยการประกันความสุขสมบูรณ์ของราษฎร"[69] แต่แนวความคิดดังกล่าวถูกมองว่าเป็นคอมมิวนิสต์ และถูกคัดค้านอย่างหนักจากกลุ่มอนุรักษนิยม[56][67][70]

การกระจายอำนาจการปกครอง

ปรีดีเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการร่างพระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2476 เพื่อให้รูปแบบและระเบียบการบริหารราชการแผ่นดินดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพ และมีการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่น

เมื่อเข้าดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย (พ.ศ. 2476–พ.ศ. 2478) ก็ได้ริเริ่มให้มีการจัดตั้ง "เทศบาล" ทั่วราชอาณาจักรสยาม ตาม พระราชบัญญัติเทศบาล โดยมุ่งหวังให้การปกครองทัองถิ่นเป็นรากฐานสำคัญของระบอบประชาธิปไตย และได้กวดขันให้มีการเลือกตั้งผู้ใหญ่บ้านและกำนันตาม พระราชบัญญัติปกครองท้องที่ และจัดตั้งกรมโยธาเทศบาลเพื่อสอดคล้องกับการปกครองเทศบาลและสร้างทางท้องที่หลายจังหวัด นอกจากนี้เขายังได้สร้างโรงพยาบาลหลายแห่ง รวมทั้งจัดให้มีเรือพยาบาลตามลำน้ำโขงโดยใช้สลากกินแบ่งของท้องที่ สร้างฝายและพนังหลายแห่งเพื่อช่วยชาวนาและเกษตรกร สร้างทัณฑนิคมเพื่อให้ผู้พ้นโทษแล้วมีที่ดินของตน ฯลฯ [71][72]

ด้านพระพุทธศาสนา

ปรีดีเป็นผู้มีบทบาทในการเปลี่ยนแปลง พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ จากฉบับ ร.ศ. 121 (พ.ศ. 2445) มาเป็น พระราชบัญญัติสงฆ์ พ.ศ. 2484 ทำให้การปกครองสงฆ์เป็นประชาธิปไตย อนุวัตรคล้อยตามการปกครองของบ้านเมืองไปด้วย แต่ พระราชบัญญัติสงฆ์ พ.ศ. 2484 ใช้ได้เพียง 20 ปี ก็มีเหตุการณ์ไม่ราบรื่นเกิดขึ้นในสังฆมณฑลอย่างจงใจ จนนำคณะสงฆ์กลับไปสู่การปกครองระบอบเผด็จการโดยคณะเดียว ภายใต้ พระราชบัญญัติสงฆ์ พ.ศ. 2505[73]

ด้านการศึกษา

ในขณะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ปรีดี พนมยงค์ ได้สถาปนา "มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง" (มธก.) ขึ้นเมื่อ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2477] และได้รับแต่งตั้งเป็น "ผู้ประศาสน์การ"[74] (พ.ศ. 2477–พ.ศ. 2490) คนแรกและคนเดียวของมหาวิทยาลัย เพื่อสนองเจตนารมณ์ของคณะราษฎรที่ว่า "จะต้องให้การศึกษาอย่างเต็มที่แก่ราษฎร" ด้วยเห็นว่าในขณะนั้น สถาบันการศึกษาในระดับอุดมศึกษาที่มีอยู่มิได้เปิดกว้างเพื่อชนส่วนใหญ่ ดังนั้นมหาวิทยาลัยใหม่ตามแนวความคิดของเขา จึงเป็นมหาวิทยาลัยที่เปิดกว้างเพื่อราษฎร เป็นตลาดวิชา ทุกคนมีสิทธิเสรีภาพในการศึกษาเล่าเรียนเท่าเทียมกัน[75] ปรีดีกล่าวไว้ในวันสถาปนามหาวิทยาลัยว่า

มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองในระยะแรกมิได้ใช้งบประมาณแผ่นดิน หากอาศัยเงินที่มาจากค่าสมัครเข้าเรียนของนักศึกษาทั่วราชอาณาจักรและดอกผลที่ได้มาจากธนาคารแห่งเอเชียเพื่อพาณิชยกรรมและอุตสาหกรรม ซึ่งปรีดีเป็นผู้ก่อตั้ง โดยให้มหาวิทยาลัยถือหุ้นถึง 80%[77] นอกจากนี้ปรีดียังได้ยกกิจการโรงพิมพ์นิติสาส์นของเขาให้แก่มหาวิทยาลัยเพื่อพิมพ์เอกสารตำราคำสอนแก่นักศึกษา[53] มหาวิทยาลัยดังกล่าวได้เป็นกำลังสำคัญในการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยของไทย ยิ่งไปกว่านั้นยังมีบทบาทสำคัญในการต่อต้านสงครามและต่อสู้เพื่อสันติภาพ โดยมหาวิทยาลัยเป็นที่ตั้งศูนย์บัญชาการใหญ่ของขบวนการเสรีไทยในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง[78]

ภายหลังจากที่ปรีดีต้องลี้ภัยทางการเมือง รัฐบาลได้เปลี่ยนชื่อมหาวิทยาลัย โดยตัดคำว่า "วิชา" และ "การเมือง" ออก เหลือเพียงมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เพื่อไม่ให้นักศึกษายุ่งเกี่ยวกับการเมือง ทั้งยังขายหุ้นทั้งหมดของมหาวิทยาลัย จนไม่มีความสามารถที่จะเลี้ยงตัวเองได้ กลายเป็นมหาวิทยาลัยปิดที่ต้องอาศัยงบประมาณจากรัฐบาล[79][80]

ด้านการต่างประเทศ

เมื่อภารกิจด้านการปกครองในกระทรวงมหาดไทยเข้ารูปเข้ารอยแล้ว ปรีดี พนมยงค์ ได้ก้าวเข้าดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (พ.ศ. 2478–พ.ศ. 2481)[81][82] ในเวลานั้นสยามยังอยู่ภายใต้บังคับของสนธิสัญญาระหว่างประเทศอันไม่เป็นธรรม ที่รัฐบาลสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ได้ถูกบังคับให้ทำไว้กับประเทศต่าง ๆ 13 ประเทศ ในนามของ "สนธิสัญญาทางไมตรีพาณิชย์และการเดินเรือ"

ใน พ.ศ. 2478 หลังจากได้ประกาศใช้ประมวลกฎหมายแล้ว รัฐบาลเห็นว่าถึงเวลาแล้วที่ควรจะหาทางยกเลิกสนธิสัญญาที่ไม่เสมอภาค และทวงอำนาจอธิปไตยของประเทศกลับคืนมา โดยยึดหลักเอกราชทั้งในทางการเมือง การศาล และเศรษฐกิจ ตลอดจนหาทางลดอัตราดอกเบี้ยในการกู้ยืมเงินที่รัฐบาลเก่าได้ทำสัญญาไว้ ปรีดี พนมยงค์ และคณะจึงออกเดินทางไปพบปะเจรจากับผู้นำประเทศมหาอำนาจต่าง ๆ ในยุโรป อเมริกา และเอเชีย อาทิ เบนิโต มุสโสลินี ผู้นำฟาสซิสต์แห่งอิตาลี ปีแอร์ ลาวาล นายกรัฐมนตรีฝรั่งเศส ฮจาล์ มาร์ ซาคท์ตัวแทนของอดอล์ฟ ฮิตเลอร์ ผู้นำนาซีเยอรมัน เซอร์ แซมมวล ฮอร์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอังกฤษ คอร์เดล ฮัลล์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศสหรัฐอเมริกา จักรพรรดิฮิโรฮิโตแห่งญี่ปุ่น และบุคคลสำคัญอื่น ๆ ในหลายประเทศ[83]

ตลอดระยะเวลา 3 ปีที่ดำรงตำแหน่ง ปรีดีได้ใช้ความพยายามทางการทูตเจรจาแก้ไขสนธิสัญญาไม่เสมอภาคที่สยามได้ทำไว้กับประเทศมหาอำนาจ 13 ประเทศ ได้แก่ สหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ อังกฤษ สเปน โปรตุเกส เดนมาร์ก สวีเดน อิตาลี เบลเยียม และนอร์เวย์ ตามลำดับ ซึ่งประเด็นหลักในการแก้ไขสนธิสัญญาไม่เสมอภาคมีอยู่ 2 ประเด็น คือ

1. สิทธิสภาพนอกอาณาเขต คือคนในบังคับของต่างประเทศไม่ต้องขึ้นต่อศาลสยาม ทำให้สยามสูญเสียเอกราชในทางศาล
2. ภาษีร้อยชักสาม คือรัฐบาลสยามสามารถเรียกเก็บภาษีศุลกากรขาเข้าได้เพียงไม่เกินร้อยละ 3 ทำให้สยามขาดรายได้เข้าประเทศเท่าที่ควรจะได้ นับเป็นการสูญเสียเอกราชในทางเศรษฐกิจ[84]

โดยใช้ยุทธวิธีบอกเลิกสนธิสัญญาไม่เสมอภาคกับประเทศคู่สัญญาเหล่านั้น และได้ยื่นร่างสนธิสัญญาฉบับใหม่โดยอาศัยหลัก "ดุลยภาพแห่งอำนาจ" จนสามารถยกเลิกสนธิสัญญาดังกล่าวเป็นผลสำเร็จ ทำให้สยามได้เอกราชทางศาลและเอกราชทางเศรษฐกิจกลับคืนมา และมีสิทธิเสมอภาคกับนานาประเทศทุกประการ[85][86][87]

หนังสือพิมพ์สเตรตไทม์ของสิงคโปร์ กล่าวยกย่องปรีดีไว้ในบทบรรณาธิการว่า "ดอกเตอร์ปรีดี พนมยงค์ เสมือนหนึ่งเป็น แอนโทนี อีเดน" ผู้เป็นรัฐมนตรีต่างประเทศคนสำคัญของรัฐบาลอังกฤษ[58]

ด้านการคลัง

เมื่อปรีดีเป็นรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง (พ.ศ. 2481–พ.ศ. 2484) ได้ตั้งปณิธานที่จะใช้เครื่องมือทางการคลังสร้างความมั่นคงให้แก่ชาติ สร้างความเป็นธรรมและความสุขสมบูรณ์แก่ราษฎร[66] โดยแถลงต่อรัฐสภาว่าจะปรับปรุงระบบการเก็บภาษีให้เป็นธรรมแก่สังคม และได้บรรลุภารกิจในด้านการจัดเก็บภาษีอากรที่สำคัญ ดังนี้

1. ช่วยเหลือราษฎรที่ต้องแบกรับภาษีที่ไม่เป็นธรรม ด้วยการยกเลิกเงินภาษีรัชชูปการ และอากรค่านา (เงินส่วย) ซึ่งชาวนาต้องเสียแก่เจ้าศักดินา เป็นต้น
2. จัดระบบเก็บภาษีอากรที่เป็นธรรมในระบอบประชาธิปไตยโดนสถาปนา "ประมวลรัษฎากร" เป็นแบบฉบับครั้งแรกในประเทศไทย ซึ่งรวมบทบัญญัติเกี่ยวกับภาษีอากรทางตรง
3. ออก พรบ.ภาษีเงินได้ ซึ่งเป็นภาษีก้าวหน้า กล่าวคือผู้ใดมีรายได้มากก็เสียภาษีมากหากมีรายได้น้อยก็เสียภาษีน้อย และผู้ใดบริโภคเครื่องบริโภคที่ไม่จำเป็นแก่การดำรงชีพก็ต้องเสียภาษีอากรมากตามลำดับ[88][89]

ในด้านการสร้างเสถียรภาพทางการเงินและการคลังของประเทศ ปรีดีคาดการณ์ว่าอาจเกิดสงครามโลกครั้งที่สองขึ้นในไม่ช้า เงินปอนด์สเตอร์ลิงซึ่งสยามประเทศใช้เป็นทุนสำรองเงินตราอาจจะลดค่าลงได้ เขาพิจารณาอย่างรอบคอบแล้วเห็นว่าภายใต้สถานการณ์ของโลกที่มีความไม่แน่นอนนั้น การเก็บรักษาทุนสำรองของชาติเอาไว้เป็นทองคำแท่งน่าจะเป็นนโยบายที่เหมาะสม และเห็นว่าอังกฤษซึ่งอยู่ในสถานะสงครามกับเยอรมนีในยุโรปแล้วตั้งแต่ปี 2482 มีแนวโน้มว่าจะต้องเผชิญหน้ากับญี่ปุ่นในเอเชียแปซิฟิกด้วยในอนาคตอันใกล้ อันจะมีผลกระทบต่อสถานภาพของเงินปอนด์สเตอร์ลิงอย่างหลีกเลี่ยงไม่พ้น จึงได้จัดการเอาเงินปอนด์ที่เป็นเงินทุนสำรองเงินตราจำนวนหนึ่งซื้อทองคำแท่งหนัก 1 ล้าน ออนซ์ ในราคาออนซ์ละ 35 ดอลลาร์สหรัฐ นำมาเก็บไว้ในห้องนิรภัยกระทรวงการคลัง นอกจากนี้ยังได้โอนเงินปอนด์เพื่อแลกซื้อเงินดอลลาร์และทองคำแท่งเก็บไว้ที่สหรัฐอเมริกาอีกส่วนหนึ่ง ทำให้เสถียรภาพของค่าเงินบาทในเวลานั้นมั่นคงที่สุดแม้ว่าเป็นระยะใกล้จะเกิดสงครามเต็มทีแล้ว ทองคำแท่งจำนวนดังกล่าวยังคงเก็บรักษาไว้เป็นทุนสำรองเงินบาทอยู่จนทุกวันนี้[90][91]

เมื่อได้ปรับปรุงระบบภาษีอากรให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคมขึ้นในระดับหนึ่งแล้ว อีกทั้งระบบการเงินของประเทศก็มีความมั่นคงด้วยทุนสำรองเงินตราอันประกอบด้วยทองคำและเงินตราต่างประเทศในสกุลที่ทั่วโลกยอมรับ ปรีดีในฐานะผู้รับผิดชอบบริหารนโยบายการเงินการคลังของประเทศ ก็ได้รื้อฟื้นเรื่องการจัดตั้งธนาคารกลางหรือธนาคารแห่งชาติ ซึ่งได้เคยปรารภไว้แล้วในเค้าโครงการเศรษฐกิจมาพิจารณาอย่างจริงจัง โดยจัดตั้งสำนักงานธนาคารชาติไทยขึ้นก่อน และเร่งฝึกพนักงานเจ้าหน้าที่ไว้ให้พร้อมในการบริหารธนาคารชาติ ต่อมาจึงได้จัดตั้ง "ธนาคารชาติไทย" ขึ้น ใน พ.ศ. 2483 ปัจจุบันคือ "ธนาคารแห่งประเทศไทย"[92][93] เพื่อทำหน้าที่เป็นธนาคารชาติของรัฐโดยสมบูรณ์