สภากรรมการองคมนตรี เป็นพระราชกรณียกิจประการหนึ่งของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ในพระราชดำริที่จะต้องเตรียมการให้ประชาชนรู้เรื่องประชาธิปไตยอย่างค่อยเป็นค่อยไป ถ้าประชาชนใช้รัฐธรรมนูญไม่เป็น ก็จะเกิดปัญหายุ่งยาก พระราชดำรินี้อยู่ในพระราชบันทึก เรื่อง “Democracy in Siam” ว่า

ดังนั้น พระองค์จึงทรงปรับปรุงสภาองคมนตรี ซึ่งเป็นสภาที่ปรึกษาราชการในพระองค์ที่มีมาแต่รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ซึ่งมีสมาชิกอยู่ 277 คน ด้วยการออกพระราชบัญญัติองคมนตรี พุทธศักราช 2470 ให้มีสภากรรมการองคมนตรี ทรงคัดเลือกผู้ที่มีคุณวุฒิและความสามารถพิเศษ จำนวน 40 คนจากองคมนตรีเข้าเป็นสมาชิกสภากรรมการองคมนตรีมีหน้าที่ประชุมปรึกษาข้อราชการตามแต่จะโปรดเกล้าฯ พระราชทานลงมาให้ปรึกษา แต่พระราชประสงค์ของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีมากกว่านั้น พิจารณาได้จากกระแสพระราชดำรัสในการเปิดประชุมสภากรรมการองคมนตรีครั้งแรก เมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2470 ตอนหนึ่งว่า

จะเห็นได้ว่า การจัดตั้งสภากรรมการองคมนตรี ตลอดจนวิธีการประชุมมีลักษณะคล้าย สภาผู้แทนราษฎรในระบอบประชาธิปไตย เพียงแต่จะไม่ได้รับการเลือกตั้งจากราษฎรโดยตรง ในทางปฏิบัติ สภากรรมการองคมนตรีประสบความล้มเหลวที่จะเข้ามามีบทบาททางการเมืองตามวัตถุประสงค์ที่ได้วางไว้ ผลงานของสภามีเพียงพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตามพระบรมราชโองการเท่านั้น และเวลาในการที่จะประชุมถกเถียงกันก็มีน้อย สมาชิกขาดประชุมและไม่กระตือรือร้นในการปฏิบัติงานเท่าที่ควร

ในระหว่างที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวกำลังทรงแสวงหาแนวทางอยู่นั้น การแสดงความคิดเห็นในหน้าหนังสือพิมพ์เรื่องประชาธิปไตยมีมากขึ้น เช่นใน บางกอกการเมือง ผู้ใช้นามว่า พระจันทร เขียนว่าไทยเป็นประเทศเดียวในโลกที่ยังคงใช้การปกครองในระบอบพระราชาอยู่เหนือกฎหมาย ราษฎรไม่มีเสียงเลยในการปกครองซึ่งทำให้คนมีเงินได้เปรียบคนจน แล้วยกตัวอย่างสหรัฐอเมริกาว่ามีการปกครองแบบรีปับลิค ซึ่งเป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ทำให้ประเทศเจริญรุ่งเรืองอย่างรวดเร็วจนเป็นประเทศที่มั่งคั่งที่สุดภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 สิ้นสุดลง

ส่วนหนังสือพิมพ์ สยามรีวิว ได้ลงพิมพ์บทความเรื่อง “ราษฎรตื่นแล้ว” โดยเสนอว่าการเปลี่ยนแปลงจะต้องใช้ความรุนแรง และยกตัวอย่างกรณีพระเจ้าชาร์นิโคลาสแห่งรัสเซียถูกปลงพระชนม์ รัฐบาลสมัยนั้นได้ทำการสอบสวนหนังสือพิมพ์ สยามรีวิว และก็สั่งปิดหนังสือพิมพ์ฉบับนั้น

หนังสือพิมพ์ราษฎร ลงบทความเห็นว่าจ้าวเป็นลูกถ่วงความเจริญ ยกตัวอย่างการปฏิวัติจีนที่ซุนยัดเซ็นล้มจักรพรรดิจีน (การปฏิวัติซินไฮ่) และสถาปนาระบบสาธารณรัฐขึ้นแทน เสนอแนวคิดว่า การที่จะสร้างสังคมใหม่ที่ดีกว่าเก่าได้นั้นจะต้องทำลายสังคมเดิมลงไปก่อน ถ้าจะให้สังคมเสมอภาคก็ต้องทำเหมือนเครื่องบดยา ก่อนถูกบดให้ละเอียดนั้นเครื่องยาย่อมมีขนาดไม่เสมอกัน เมื่อบดละเอียดแล้วจึงมีความเสมอภาคเท่าเทียมกัน หรือประเทศใดที่เกิดศึกสงครามมาก ประเทศนั้นย่อมเจริญมาก ไฟไหม้ที่ใดที่นั้นจะสวยงามขึ้น เป็นต้น

ความกดดันจากหนังสือพิมพ์ ทำให้พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำริที่จะให้เตรียมตัวประชาชนทั่วไปให้มีความรู้พอสมควรที่จะมีระบอบรัฐสภาได้อย่างมีประสิทธิภาพ พระราชดำริของพระองค์ คือให้มี “Municipal Council”(สภาเทศบาล) “Local Government” (การปกครองท้องถิ่น) เป็นการสอนให้ประชาชนรู้จักการปกครองตนเองตั้งแต่ระดับท้องถิ่น นับเป็นการเตรียมการในการปูพื้นฐานประชาธิปไตยระดับฐานราก เรื่องนี้ได้มีกรรมการร่างพระราชบัญญัติเทศบาลเสร็จในปี พ.ศ. 2473 แต่ก็มิได้มีผลในทางปฏิบัติแต่อย่างใด

ต่อมาพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว คือเตรียมการจะพระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ประชาชนชาวไทย จึงทรงมอบหมายให้กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย เสนาบดีว่าการกระทรวงการต่างประเทศให้ศึกษาระบบการปกครองแบบมีผู้แทนที่ประเทศเนเธอร์แลนด์จัดในชวาในคราวที่กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัยตามเสด็จประพาสชวาใน พ.ศ. 2472 ต่อมาในเดือนเมษายน พ.ศ. 2474 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้เสด็จพระราชดำเนินสหรัฐอเมริกาเพื่อรักษาพระเนตร นักข่าวของหนังสือพิมพ์นิวยอร์กไทม์ ชื่อ นายแฮโรลด์ เคนนี ได้รับพระราชทานโอกาสให้สัมภาษณ์ในวันที่ 27 เมษายน พ.ศ. 2474 มีข้อความว่า พระองค์จะทรงจัดให้มีการปกครองระดับท้องถิ่นก่อนเพื่อเป็นการให้การศึกษาและฝึกการปกครองในระบบผู้แทนในระดับรากฐาน

หลังจากที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้เสด็จนิวัติกลับสู่พระนครแล้ว ในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2474 ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้พระยาศรีสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล) ปลัดทูลฉลองกระทรวงต่างประเทศ ผู้สำเร็จเนติบัณฑิตจากประเทศอังกฤษ และนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ (Raymond B. Stevens) ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศ ผู้สำเร็จวิชากฎหมายจากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด เคยเป็นผู้แทนราษฎรรัฐนิวแฮมเชียร์ สังกัดพรรคดีโมแครต รองประธานการเดินเรือแห่งสหรัฐอเมริกา และเป็นผู้แทนอเมริกันในสภาการขนส่งทางทะเลของฝ่ายสัมพันธมิตรในสงครามโลกครั้งที่ 1 ทั้ง 2 ท่านนี้เป็นกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ

พระยาศรีวิศาลวาจา และนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ร่างรัฐธรรมนูญเสร็จในวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474 ร่างเป็นภาษาอังกฤษใช้ชื่อว่า “An Outline of Changes in the Form of Government” ได้กำหนดรูปแบบการปกครองสัมพันธ์ระหว่างอำนาจบริหารและนิติบัญญัติ โดยมีเนื้อหาว่า พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงอยู่ในที่ประชุมเสนาบดีอีก และในการบริหารราชการแผ่นดิน จะมีบุคคลหนึ่งเป็นประธานของเสนาบดี ที่มีที่มาจากพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง เป็นผู้ลงนามสนองรับพระบรมราชโองการ ซึ่งเท่ากับว่าพระมหากษัตริย์จะไม่ทรงอยู่ในฐานะรับผิดชอบทางการเมือง และจะอยู่ในสถานะเหนือการเมือง ตลอดจนมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย แต่มิได้มีกล่าวถึงรัฐธรรมนูญ หรือรัฐสภา[1]

การเตรียมการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนั้น แรกทีเดียวมีพระราชดำริว่า จะพระราชทานในวาระที่มีงานพระราชพิธีฉลองกรุงเทพมหานคร ครบรอบ 150 ปีในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2475

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงส่งเอกสารร่างรัฐธรรมนูญไปให้สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ เพื่อนำเข้าประชุมอภิรัฐมนตรีสภา พร้อมบันทึกความเห็นของนายสตีเวนส์และพระยาศรีวิศาลวาจา ซึ่งมีความเห็นว่ายังไม่ควรใช้ระบอบการปกครองโดยรัฐสภาในตอนนั้นเนื่องจากประชาชนยังไม่พร้อม โดยเฉพาะสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ นั้นทรงเห็นคัดค้านอย่างเต็มที่ โดยทรงเขียนโต้แย้งเป็นภาษาอังกฤษกราบทูลกลับไปยังพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ด้วยว่า หากพระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงแต่งตั้งประธานเสนาบดีแล้ว เมื่อถึงเวลาที่จะปลด ผู้ใดจะปลด หากอำนาจที่จะปลดยังคงอยู่ที่พระมหากษัตริย์ ก็เท่ากับว่าอำนาจสูงสุดก็ยังคงอยู่ที่พระมหากษัตริย์เหมือนเดิม[1]

ไม่ปรากฏเอกสารรายงานการประชุมอภิรัฐมนตรีครั้งนั้น แต่หลักฐานของอุปทูตอังกฤษกล่าวว่า อภิรัฐมนตรีสภาไม่เห็นด้วยทีจะให้มีการพระราชทานรัฐธรรมนูญในเวลาที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมีพระราชดำริไว้ ดังนั้นร่างรัฐธรรมนูญที่ได้เตรียมการไว้ ก็ยังไม่ถึงประชาชนในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2475 และในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรก็ก่อการปฏิวัติ[1]